中國房地產網2013-06-03
記者獲悉，按照國務院安排，國土部正在醞釀推出一系列征地制度改革新政，今年年內有望推出的相關政策除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農村集體土地征收補償條例》、《集體經營性建設用地流轉指導意見》等，受此影響，未來農地征補過程中，農民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農地入市的交易主體。
對于很多人關注的農地入市，國土部方面基本確定的方向是，在確保18億畝耕地紅線的前提下，先開展宅基地制度改革試點，釋放農村閑置宅基地進入建設用地市場，探索建立農村集體經營性建設用地使用權流轉制度，逐步形成城鄉統一的建設用地市場。
原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源、中國土地學會副理事長黃小虎等專家表示，國土部所指的一部分農村閑置宅基地其實并不 閑 ，特別是在一些城市郊區，基本上都是以小產權房的形式存在。下一步推進農村閑置宅基地入市，必然會面臨清理小產權房的問題。
過去由于國家政策嚴禁農地直接入市，中央政府對小產權房持完全否定態度，預計下一步農地入市 開口 之后，有可能采取分類處理、有條件合法化的措施，為一些符合條件的小產權房補辦合法手續，而對一些嚴重違反城市規劃和土地利用規劃，建筑設計施工質量存在嚴重問題的小產權房，則采取改建、重建或者拆除的強制辦法。
近期，國土資源部副部長胡存智正在率隊在河北等地就農村宅基地管理情況進行調研，此行的目的在于通過選擇試點的方式，盡快啟動宅基地制度改革。
試點先行
中國現行征地制度中兩個最為突出的問題是農地不能直接入市，對農民的征地補償標準又偏低。農地不能直接入市的結果是地方政府壟斷賣地，靠廉價征用農地后再轉手以數十倍甚至上百倍的收入賣給房地產開發商，或者大搞開發區，而后政府只把6%的賣地收入用于對農民的補償和農村發展的支出。
國家對農地征收補償的限制，以往是通過制定法規政策層層加碼的。從2008年十七屆三中全會開始，中央就有意通過改革征地制度，來逐步推進農村集體土地入市，提高農地征補標準。與此相對應，全國人大在當年將《土地管理法》修訂納入了立法規劃。
據曾參與《土地管理法》修改討論的專家介紹，按照最初的修改思路，最基本的一條就是貫徹中央提出的 逐步建立城鄉統一的建設用地市場 ，允許集體土地進入市場流轉，將集體土地提高至與國有土地同地同權的地位，這樣農民獲得的征地補償也就會有較大幅度的提高。
《土地管理法》修改過程中遭遇了多方面利益集團的阻撓。在經歷長達5年的修訂之后，國土部最后提交至人大常委會審議的《土地管理法修正案（草案）》，只對原第47條做了原則性的修改，明確集體土地征收將遵照公平補償原則，但對補償標準如何細化、集體土地是否入市等都有所回避。
記者上周獲悉，為配合新型城鎮化建設的推進， 十八大 之后，國務院就要求國土部等方面在全國城鎮化規劃頒布之前，必須拿出可操作的征地制度改革方案來。國土部為此從去年底就開始醞釀制定一系列征地制度改革新政，分解到具體的工作，除了上述提及的政策文件外，還將選擇一些省市作為新一輪征地制度改革、宅基地制度改革的試點，同時總結推廣農村土地股份制改革的經驗和做法。
與此同時，國土部還派出調查組在北京、上海、山東、河北等地調研。據全國工商聯房地產商會名譽會長聶梅生所說，國土部調研組也征求過該協會的意見，主要是想了解 能否形成政府供地和市場供地雙軌制 ，根據調研組反饋的信息，聶梅生的判斷是，農地入市可能將會有新突破。
對于 供地雙軌制 ，記者進一步了解到，目前中國是政府壟斷土地供應的格局，未來實行 雙軌制 就意味著將允許農村集體土地入市，而現階段由于農民外出打工、農村房屋拆遷等原因，全國空心村綜合整治潛力已經高達1.14億畝。
國土部對宅基地改革試點設定的具體目標為，近期主要是在堅持農村一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經濟手段引導和規范閑置宅基地流轉；遠期則是在完善農村宅基地制度的基礎上，逐步放開宅基地使用權流轉，實現農民擁有宅基地與房屋完整的財產權。
聚焦小產權房
鄭振源、黃小虎都是從國土管理崗位上退下來的專家，對于未來宅基地有可能先行入市的說法，兩位專家較為一致的分析是，國土部推進宅基地入市必然會牽涉到清理小產權房問題。鄭振源認為，宅基地入市邁出的第一步，應該是適度開放小產權市場。
鄭振源分析表示，中央提出新型城鎮化關鍵是要實現人的城鎮化，圍繞 人口城鎮化 這一核心目標，農民工轉化市民首先面對的就是城市高房價問題。最近兩三年，政府投資大批量建設的保障房，由于責任沒有清晰界定，最后各省建成的保障房成本并不低，農民工住不起也輪不上。
天則經濟研究所5月完成的調查表明，無論是廉租房、公共租賃房，還是經濟適用房、限價商品房和棚戶改造房，名義上是針對中低收入居民的住房保障，實際上覆蓋的卻是一些收入和住房都不是最困難的城市居民，結果是進一步擴大了城市居民住房差距，導致了分配不公和設租尋租的問題。比如，很多經濟適用房和限價商品房戶型面積大，隱形補貼多，這等于是用納稅人的錢去補貼買房者購置財產。
天則經濟研究所在北京、深圳、成都等地的調查都表明，現在由鄉鎮政府、農村集體和個人開發的小產權房，事實上與地方政府的支持和默認是分不開的，背后深層次的原因在于，政府可以高價征賣農地，卻禁止農民開發小產權房本身存在不公平性；再有就是由于長期實施分稅制財政管理，中央把地方的大部分稅收都拿走了，地方政府默認小產權房的開發也是針對不合理體制的一種博弈。
天則經濟研究所的報告中列舉了這樣的例子，2004年，深圳把農村集體土地全部轉化為國有，并取消了集體組織。在土地國有化過程中，為了照顧居民的利益，深圳市政府為轉為市民的每戶都劃出不超過120平方米的土地，用于建筑不超過5層、建筑面積不超過480平方米的住房，按照政策，這些深圳市政府規劃建設的房子也是小產權房。
成都、北京等地的小產權房也存在類似的情況。成都市屬于全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都市政府把大量居民都安置在集中居住區，住房并沒有城市政府頒發的產權證，嚴格說來，這也屬于違法的小產權房；北京的情況是，大多數小產權房是由村集體將村轄區的土地集約起來，通過村委會注冊的開發公司或者外請開發公司進行建設，一部分供村民居住，一部分出售，典型的案例是北京通州區宋莊鎮。
天則經濟研究所報告還顯示，目前北京小產權房數量約占整個房地產市場的20%，價格僅為北京市商品房價格的25%-30%，另據我愛我家房地產公司估計，北京已售和在建的小產權房總面積超過1000萬平方米。
鄭振源告訴記者，包括北京市政府在內，事實上，在城市化征地過程中，為了獲得農民的支持，對小產權房都基本采取了支持和默認的態度，再加上現有政策存在很多漏洞，為近些年各地小產權房的突飛猛進提供了條件。
鄭振源認為，目前政府有關農村土地和住宅的所有法規政策都是建立在對農村土地的 充公 和對住宅產權的 剝奪 基礎上的，在這樣的背景下，小產權房的大量存在有很大的合理性，也符合市場的需求，如果盲目實施拆毀小產權房，其涉及的人數基本上足以引發群體性事件。
上述專家的建議是，在下一步農地入市 開口 之后，官方應采取分類處理、有條件合法化的措施，對一些嚴重違反城市規劃和土地利用規劃，建筑設計施工質量存在嚴重問題的 小產權房 ，采取改建、重建或者拆除的強制辦法，而對一些符合條件的 小產權房 則補辦合法手續，將其轉為城市保障性住房的組成部分。（據經濟觀察報）
