■本報記者李克純北京報道
　　近日，國土資源部發布《養老服務設施用地指導意見》，首次將農村集體用地列為養老服務設施用地范疇。
　　意見指出，農村集體經濟組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。民間資本興辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有的土地。
　　從1995年原國家土地管理局批準蘇州市可對存量集體建設用地進行探索性管理以來，雖然農村集體用地建設屢屢被提及制度革新，但包括十八屆三中全會在內都沒有明顯破局。
　　對于此次養老服務設施用地的安排，北京律師協會房地產法律專業委員會副主任王建文指出，這一新政并沒有突破現有法律體系，突破尺度不大。但該文件的出臺仍有其現實意義，為養老服務設施用地試用農村集體土地提供了法律依據和政策支持。
　　新政擴大操作范圍
　　隨著我國老齡化的日益深化，養老服務設施缺失和床位缺口引發的問題日益顯現。
　　在此背景下，國家將養老服務設施用地納入城鎮發展總體規劃，并發布養老服務設施用地指導意見，明確養老服務設施用地來源范圍。
　　此前，農村集體建設用地只有3個用途：興辦鄉鎮企業，或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業，建設村民住宅及鄉(鎮)村公共設施和公益事業。
　　盡管民辦非營利以及政府辦養老機構可納入鄉(鎮)村公共設施和公益事業的范疇，但王建文指出，目前制度體系下，行政機關遵循的并不是法律不禁止就可以做，而是要求法律明確規定才可以做。
　　這對地方養老機構在農村集體建設用地的使用上造成了錯位困惑。 主管部門說這是能做的，但是法律部門卻找不到依據條款和文件，各區縣有各區縣的政策，對于養老機構的落實造成了一定障礙。 王建文說。
　　如今，文件雖然沒有突破現有法律體系和性質規定，但是明確了農村集體用地可用于養老機構建設用途。 文件的意義在于強調了一些說法，給予這種做法明確規定，現實意義還是有的。 對于突破不大，王建文指出這也是可以理解的。 農村集體用地牽扯甚廣，出于對農民利益、地方阻力等因素的顧慮，中央對于集體建設用地流轉始終踟躕。國土部門出臺一個文件不去沖突現有法律和制度是可以理解的。且基于對原有文件的配合，養老機構主體限定為民辦非營利以及政府機構。 對于民非、政府辦養老機構依法使用集體用地的方式，中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云分析指出，除了以往的出租土地形式，新的政策允許出讓也是一個創新。
　　 新政在創新的同時也明確了用途，且要求不改變性質，規避炒地皮行為，也避免了以租代征的出現。不過土地用途和性質的限定，也不利于調動民間資本。 鄒曉云補充說。
　　尚待突破
　　由于對養老機構使用農村集體用地停留在現行制定的法規內，因此原有的障礙同樣存在。風險把控、制度突破依然是業界期盼下一步解決的問題。
　　在公租房等保障房試水集體用地時，曾出現興建 小產權房 等問題以及受相關法律限制產權不能自由交易等問題。
　　 如今這些問題也橫亙在養老機構從業者面前，怎樣實現監管和突破是各地方政府要考慮的細則。 王建文表示。
　　對于集體用地體制破局，國土資源部內部人士曾在接受中國房地產報記者采訪時透露，中央層面擔心集體建設用地流轉會造成農民大量失地，形成社會的不穩定因素，因此國務院方面一直未對土地流轉有過明確表態；另一方面，若集體建設用地進行流轉，勢必破壞地方政府壟斷土地的平臺，各地反對聲音比較強烈。
　　 農村集體用地不能從制度上有所突破的話，在養老服務設施用地上也難以產生實質性影響。 王建文指出，農村集體用地不改變流轉抵押程序和收益分配，就無法吸引資本的關注，這既不利于國務院層面引導民間資本成為養老產業主體力量的形成，也無法推動養老產業化進程。
　　 但這也不是短期能解決的問題。明確養老機構可用農村集體用地已經是個進步，隨著城鄉二元化問題的解決，政府會把集體建設用地流轉中出現的問題交給市場解決，這樣才能促使集體土地在養老產業發展中發揮應有的作用。 王建文說。